Özbudun’dan ‘Başkanlık Sistemi’ raporu: “Kriz ihtimali var”

başkanlık

Türkiye’nin saygın hukukçularından Prof. Dr. Ergun Özbudun, Özgürlük Araştırmaları Derneği için “Başkanlık Sistemi ve Türkiye” adlı bir rapor hazırladı.

Raporda başkanlık, yarı-başkanlık ve parlamenter hükümet istemlerinin temel özellikleri, avantajları ve dezavantajları açıklandıktan sonra, milletlerarası siyaset bilimi literatüründe başkanlık sistemine yöneltilen başlıca eleştiriler ele alındı. Bu başlık altında çift demokratik meşruluk sorunu, başkan ve yasama organının sabit süreler için göreve gelmesinin yarattığı katılık ve bunun krizlere yol açma ihtimali, toplam-sıfır oyununun teşvik ettiği siyasal kutuplaşma, hesap verirlik sorunu, politika yapımında karşılaşılan sorunlar ve delegasyoncu demokrasi özellikleri de incelendi.

İşte o raporun tam metni:

“Ayrıntılara girmeden ifade etmek gerekirse, Parlamenter Rejim, Baş- kanlık ve yarı-Başkanlık hükümeti tipleri, kuvvetler ayrılığı kriterine,  daha doğrusu yasama-yürütme ilişkilerinin düzenleniş tarzına göre bir- birinden ayrılan hükümet sistemleridir. Hukuk devletinin vazgeçilmez bir şartı olan yargı bağımsızlığı, hükümet şekli ne olursa olsun, bütün çağdaş demokratik rejimlerde korunduğuna göre, yargıyı bu tablonun dışında tutmak gerekir. Yasama-yürütme ilişkileri bakımından parlamenter re- jimle Başkanlık Sistemi arasındaki en önemli fark, bunlardan birincisin- de hükümetin parlamentonun içinden çıkması ve ancak onun güvenine sahip olduğu sürece görevde kalabilmesidir. Parlamentonun hükümeti her zaman güvensizlik oyuyla düşürebilme imkânına karşılık, hüküme- tin de parlamentoyu feshederek yeni seçimlere gidebilmesi, klasik Ana- yasa hukukçularının çoğunca parlamenter rejimin asli unsurları arasında sayılmaktadır. Diğer bir deyişle, parlamenter rejimde her iki organın da, diğerinin hukuki varlığına son verebilme yetkisi vardır. Oysa Başkanlık Sistemi’nde ne yasama, yürütmenin hukuki varlığına son verebilir, ne de yürütme yasama organını feshederek yeni seçimlere gidebilir. Bu sistem- de başkan ve yasama organı, halk tarafından genel oyla, ayrı ayrı ve sabit süreler için seçilirler ve bu süre içinde diğer organ karşısında bağımsız varlıklarını sürdürebilirler. Başkanlık Sistemi’nde de yasama ile yürütme arasında bazı karşılıklı etkileşim yolları elbette vardır; ancak bu yollar, organlardan birine, diğerinin hukuki varlığına son verme yetkisini vermez.

Prototipini 1958 Beşinci Cumhuriyet Fransız Anayasası’nın oluşturduğu yarı-Başkanlık Sistemi ise bir bakıma iki ana tipin bazı unsurlarını kendisinde birleştiren bir karma tip olarak nitelendirilebilir. Sistemin, Başkanlık Sistemi’ne benzeyen yönü, halk tarafından doğrudan doğ- ruya seçilmiş ve geniş anayasal yetkilerle donatılmış bir Cumhurbaşka- nı’nın varlığı, parlamenter rejime benzeyen yönü ise yasama organına karşı sorumlu yani onun güvenine muhtaç bir hükümetin mevcudiyeti- dir. Yarı-Başkanlık Sistemi’nin de doğurduğu ciddi sorunlar var olmakla beraber, şu anda tartışma konusu olan, yarı-başkanlık değil, Başkanlık Sistemi olduğuna göre, bu incelemede sadece başkanlık sistemiyle parlamenter rejimin karşılıklı yarar ve sakıncaları üzerinde durulacaktır.

Türkiye’de Başkanlık Sistemi’ne geçilmesini savunan- lar, genellikle, birbiriyle çelişik gibi görünen iki argümana dayanmaktadırlar. Bunlardan biri, Başkanlık Sistemi’nin, güçlü, istikrarlı ve uyumlu bir yürütme organı sağlayaca- ğı, diğeri ise bu sistemde yasama organının, kanun yap- ma ve yürütmeyi denetleme işlevlerini daha bağımsız ve etkin biçimde yerine getireceğidir. Diğer bir deyişle, bu argümanlardan biri güçlü yürütmeyi, diğeri ise güçlü par- lamentoyu amaçlamaktadır ki, bu amaçların her ikisinin aynı anda gerçekleştirilmesi mümkün görünmemektedir.

Başkanlık Sistemi’nin, dar anlamda yürütmede istikrar ve uyum sağlayacağı iddiası doğrudur. Başkanlık Siste- mi’nde başkan, sabit bir süre için halk tarafından seçilir ve bu süre içinde, son derece istisnai bir yol olan ve sadece ağır cezai sorumluluk durumlarını düzenleyen “suçlama” (impeachment) yolu dışında, görevinden   uzaklaştırılamaz. Keza başkanlık sisteminde başkan, yürütme gücünün tek sahibidir. Başkanın kabinesindeki bakanların (ABD’deki deyimiyle, sekreterlerin) durumu, parlamenter rejimdeki bakanlardan çok farklıdır. Başkanlık sis- teminde bakanlar, tamamen başkanın tercihleri doğrultusunda göreve gelir ve görevden alınırlar ve onun iradesine tabi olarak görevlerini sür- dürürler. Bu anlamda, bir başkanlık sisteminde yürütme içinde uyum- suzluk sorununun olmayacağı açıktır.

Ancak, dar anlamdaki yürütme içindeki istikrar ve uyumu, daha genel anlamdaki siyasal istikrar ile karıştırmamak gerekir. Başkanlık Sistemi’nde de yürütme, belli başlı politikalarının uygulanabilmesi için, yasama organının çıkaracağı kanunlara ve kabul edeceği bütçeye muhtaçtır. Oysa Başkanlık Sistemi’nde başkanın, yasama organını etkileme imkânları, parlamenter rejimdekine oranla çok daha sınırlıdır. Özellikle başkanlıkla parlamento çoğunluğunun ayrı partilerin (veya partiler bloğunun) elinde bulunduğu durumlarda, sorunu çözmek daha da güçleşir.  ABD’de bu durumların oldukça sık ortaya çıktığı bilinmektedir. Başkanlık Sistemi’nde bu gibi kilitlenmeleri veya tıkanmaları çözecek (güvenoyu veya fesih yetkisi gibi) anayasal mekanizmalar yoktur. Dolayısıyla siyasal tı- kanmaların, örnekleri bazı Latin Amerika ülkelerinde görüldüğü gibi, bir anayasa krizi boyutlarına ulaşması, hatta demokratik süreçte kesintilere yol açması ihtimali göz ardı edilemez. Ampirik veriler, Başkanlık Sistemi’nde demokrasinin kesintiye uğraması ihtimalinin, parlamenter rejimlerdekinden daha büyük olduğunu göstermektedir. Oysa parlamenter sistemin doğası, bu tür tıkanmalara veya krizlere imkân vermez. Par- lamenter sistemde hükümet, parlamento çoğunluğunun güvenine da- yanır. Herhangi bir nedenle (mevcut koalisyonun bozulması, çoğunluk partisinden istifalar vb.) bu çoğunluğun kaybolması halinde hükümet düşürülür ve parlamentodaki yeni çoğunluğu  yansıtan

yeni bir hükümet kurulur. Bu da mümkün olmazsa, fesih yoluyla yeni seçimlere gidilir. Bu anlamda parlamenter rejim, en tabii ve en mantıksal hükümet biçimidir.

Ayrıca, ABD Anayasası’na göre Kongre’nin yetkileri, sadece kanun yapmak ve bütçeyi kabul etmekten iba- ret değildir. Kongre, milletlerarası antlaşmaları onaylama yetkisine  sahip  olduğu  gibi,  federal  düzeydeki önem-

li görevlilerin (mesela bakanlar, Yüksek Mahkeme üyeleri, büyükelçiler) atanmaları Senato’nun onayına bağlıdır. Dolayısıyla başkana muhalif bir Kongre çoğunluğu, başkanın iç ve dış siyasetini yürütebilmesini büyük ölçüde güçleştirebilir. ABD’de bu gibi durumlarla nadiren karşılaşılması- nın sebebini, Amerikan siyasal partilerinin, Avrupa’dakilerden çok fark- lı olan yapılarında aramak gerekir. Amerikan partileri, ideolojik birlik ve parti disiplininden nerdeyse tamamen yoksun, türdeşlikten uzak geniş siyasal koalisyonlardır. Bu nedenle, bir başkanın, belli bir politikası için kendi partisine mensup bazı Kongre üyelerinden destek alamadığı, buna karşılık bazı muhalefet mensuplarınca desteklendiği durumlar çok gö- rülmüştür. Bir ABD başkanı, politikalarına destek ararken genellikle birey olarak Kongre üyeleri üzerinde yoğunlaşır ve onları çeşitli yöntemlerle ikna etmeye çalışır. Nihayet, ABD’nin federal yapısı, birçok temel kamu hizmetinin federe devletler veya yerel yönetimler düzeyinde görülmesi anlamına gelir ve federal devlet düzeyindeki kilitlenmelerin vahametini nispeten azaltır. Bütün bu olumlu faktörlere rağmen, ABD’de de başkan ile Kongre arasında ciddi kilitlenmelerin olduğu durumlar görülmektedir. Geçtiğimiz yıllarda bütçenin reddi, federal düzeydeki kamu hizmetlerini bir süre için neredeyse durma noktasına getirmiştir.

Başkanlık Sistemi’nde yasama-yürütme kilitlenmelerini çözebilecek anayasal mekanizmaların yokluğu, ABD kadar olumlu şartlara sahip olmayan Latin Amerika ülkelerinde başkanları zaman zaman yasama organım devre dışı bırakarak ülkeyi kanun gücündeki kararnamelerle yönetme yoluna sevk etmektedir (decretismo)

Bunun, Başkanlık Sis-temini demokratik ruhundan uzaklaştıran ve başkanın elinde aşırı kuv- vet toplanmasına yol açan bir yozlaşma olduğunda kuşku yoktur. Latin Amerika Başkanlık Sistemleri’nde yasama organının başkan üzerinde etkili bir denetim gerçekleştirebildiğini söylemek de güçtür. Başkanın, gerek yasama organına, gerek mahkemeler ve Sayıştay gibi diğer devlet kurumlarına karşı hesapverebilirliğinin (accountability) sınırlı olması, Arjantinli siyasal bilimci Guillermo O’Donnell’i, bu rejimleri “delegasyon- cu demokrasiler” adı altında yerleşik temsili demokrasilerden farklı yeni bir tip olarak kavramsallaştırmaya sevk etmiştir.

Bununla birlikte, Başkanlık Sistemi’nin, çoğu zaman, başkanın kişisel diktatörlüğüne dönüşme eğilimi taşıdığı iddiası da abartmalıdır. Başkanlık Sistemi de, özünde, par- lamenter rejim veya yarı-başkanlık sistemi kadar demok- ratik bir hükümet biçimidir. Latin Amerika’daki Başkanlık Sistemi deneyimlerinin zaman zaman kişisel diktatörlük- lere dönüşmesi veya askeri darbelerle kesintiye uğra- ması, elbette sadece bu ülkelerde uygulanan Başkanlık Sistemi’ne izafe edilemez. Bunun yanında, sözü geçen ülkelerde ekonomik azgelişmişlik,  gelir farklarının büyüklüğü, demokratik siyasal kültürün zayıflığı ve siyasal mücadelenin aşırı ölçüde kutuplaşmış olması, demokrasinin sürdürülebilirliği üzerinde, muhtemelen hükümet sisteminden daha fazla etkili olmuştur. Bununla birlikte Başkanlık Sistemi’nin de, yasama-yürütme krizlerini çözebilecek mekanizmalardan yoksunluğu, başarısız bir başkanı görev süresi sıra- sında görevden uzaklaştırabilecek esneklikten mahrum olması, siyasal mücadelenin bir toplam-sıfır oyununa gelerek kızışması ve kutuplaşma- sı gibi nedenlerle, bu sonuca katkıda bulunduğu inkâr edilemez.

 

Ampirik veriler, demokratik rejimin sürdürülebilirliği açısından, parla- menter rejimlerin, başkanlık sistemlerine oranla daha şanslı olduklarını göstermektedir. Alfred Stepan ve Cindy Skach’in OECD üyesi olmayan ve 1973-1989 döneminde en az bir yıl demokratik rejim altında yaşamış bu- lunan 53 ülke üzerindeki araştırmasına göre, bunlar arasında parlamenter rejimle yönetilenlerin yüzde 61’i, 1973-1989 arasında en az on yıl sürekli olarak demokratik rejimi sürdürmüşlerdir; başkanlık sistemiyle yönetilen- ler arasında ise bu oran, sadece yüzde 20’dir.  Benzer şekilde, aynı dönemde parlamenter rejimle yönetilen ülkelerin ancak yüzde 18’i bir askeri darbeye maruz kal- mış olduğu halde, başkanlık sistemiyle yönetilenlerde bu oran yüzde 40’tır.

Görülüyor ki, başkanlık sistemlerinin uzun   vadeli siyasal istikrarı sağlamada daha avantajlı oldukları iddiası, verilerle kanıtlanmadığı gibi, parlamenter rejimlerin her zaman güçsüz ve istikrarsız hükümetlere yol açacağı görüşü de abartmalıdır. Özellikle iki-partili parlamenter rejimlerde hükümet, büyük   otorite

ve istikrara sahiptir. Hatta sağlam bir tek parti çoğunluğu tarafından desteklenen parlamenter bir başbakanın, başkanlık sistemindeki baş- kandan daha güçlü olduğu da gerçektir. Çünkü başbakan ve hükümeti, parlamentodaki parti çoğunluğuna dayanarak, yasama faaliyetlerini bü- yük ölçüde yönlendirme imkânına sahiptir. Gerçi iki-partili parlamenter rejimler oldukça azdır; ancak çok-parti sisteminin özellikle onun ılımlı türünün, mutlaka istikrarsız ve güçsüz hükümetlere yol açtığı söylenemez. Ilımlı, ya da “işleyen” çok-parti sistemi (working multi-party sys- tem), Almanya’da, İskandinav ve Benelux ülkelerinde, etkin ve istikrarlı bir yönetimle mükemmelen bağdaşmaktadır. Türkiye’de de, nispi temsil sisteminin varlığına rağmen, 1965-1971, 1983-1991 yıllarında ve halen tek parti çoğunluğuna dayanan bir hükümet mevcut olmuştur. Çok-parti sisteminin aşırı türünde hükümetleri istikrarsız ve uyumsuz kılan faktör, parti sisteminin aşırı derecede parçalanmış ve ideolojik bakımdan ku- tuplaşmış olmasıdır. Böyle bir parti sisteminde parlamenter rejimin de, başkanlık sisteminin de istikrarlı ve yönetebilir bir demokrasiyi sürdüre- bilmesine imkân yoktur.

Türkiye’de başkanlık sistemine geçilmesini savunanların zaman zaman başvurdukları bir argüman da, bu sistemin Türkiye’nin sosyal yapısına ve siyasal geleneklerine uygun olduğudur. Eğer bununla kastedilen, Türkiye’nin altı yüz yıllık monarşi mirası ve bir tür de facto başkanlık sistemi ola- rak kabul edilebilecek olan tek-parti deneyimi ise tam da bu sebepten dolayı başkanlık sisteminin reddedilmesi gerekir. Türk siyasal partilerinin çok büyük ölçüde kişisel liderliğe dayandığı ve bunun çoğu zaman hükümet düzeyine de yansıdığı düşünülürse, bu olumsuz eğilimleri büsbütün pe- kiştirecek bir siyasal yapılanmanın değil, tersine onları bir ölçüde de olsa sınırlandıracak bir yapılanmanın tercih edilmesi gerektiği açıktır. Üstelik Türkiye, sınırlı Osmanlı deneyimini bir yana bıraksak bile, çok-partili siyasal hayata geçtiğimiz 1946 yılından beri parlamenter rejimle yönetilmektedir; dolayısıyla bu yönde bir anayasal geleneğin oluşmuş olduğu söylenebilir. Bu geleneğin terk edilmesi için hiç bir zorlayıcı sebep yoktur. Çağdaş demokrasiler arasında parlamenter rejimi terk edip başkanlık sistemine geçen veya bunun tersini yapan bir ülkeye rastlanmamaktadır. Fransa’da 1958 yılında, meclis hükümetini andıran bir
Çağdaş demokrasilerarasında parlamenter rejimi terk edip başkanlık sistemine geçen veya bu- nun tersini yapan bir ülkeye rastlanmamaktadır. Parlamenter rejim modelinden yarı-başkanlık sistemine geçilmesi, iç savaş ihtimalini ortaya çıkaran derin bir anayasa krizinin sonucudur. Kaldı ki, Fransa, Beşinci Cumhuriyet Anayasası’yla bir başkanlık sistemine değil, parlamenter re- jimin bazı önemli unsurlarını koruyan bir yarı-başkanlık sis- temine geçmiştir. Olağan bir dönemde siyasal sistemde bu kadar radikal bir değişikliğe gidilmesi, sakıncaları üzerinde azami ciddiyetle durulması gereken bir sorundur.

Başkanlık sistemi ve parlamenter rejimin demokrasinin sürdürülebilirliği ve kalitesi açısından avantajları ve dezavantajları, özellikle 1980’li yıllardan bu yana, siyaset bilimcileri arasında yoğun bir tartışma konusu olmuştur. Bu tartışmanın başlamasında öncü rolü oynayan müteveffa Juan Linz, çeşitli eserlerinde başkanlık sisteminin tehlikelerine ve parla- mentarizmin erdemlerine işaret etmektedir. Linz’in başkanlık sistemine yönelttiği başlıca eleştiriler şunlardır:

Çift Demokratik Meşruluk

Başkanlık sisteminde başkanın ve yasama organının ayrı seçimlerle halk tarafından seçilmesi, her ikisine de halkın iradesini temsil etme anlamın- da demokratik meşruluk kazandırmaktadır. Başkanla yasama organı çoğunluğunun ayrı partilere veya ayrı siyasal eğilimlere mensup olmaları durumunda bu meşruluk krizini çözebilecek bir demokratik mekanizma yoktur. ABD’de bu tarz krizlerin ortaya çıkmaması, Amerikan siyasal kültürünün ve özellikle siyasal partilerinin kendilerine özgü, âdeta ben- zersiz konumlarıyla açıklanabilir. Sosyal bölünme çizgilerinin daha de- rin, partilerin daha disiplinli ve ideolojik oldukları ülkelerde, bu krizlerin daha sık ortaya çıkacağı ve çözümlerinin çok daha zor olacağı açıktır.

Katılık

Başkanlık sisteminde başkanın sabit bir süre için seçilmesi ve bu süre içinde çok istisnaî haller dışında yasama organı tarafından görevine son verilememesi, bu sisteme parlamenter rejimde söz konusu olmayan bir katılık vermektedir. Başkanlık sisteminin savunucuları, bu katılığı rejimin avantajlarından biri olarak görmektedirler. Gerçekten, başkanın sabit bir süre için seçilmesi ve yürütme gücünün tek sahibi olması, parlamenter sistemlerde zaman zaman görülen istikrarsız ve kısa ömürlü koalisyon hükûmetlerine imkân vermez; diğer bir deyişle, yürütme de istikrarı sağ- lar. Buna karşılık katılık, başarısız, kamuoyunun, hatta kendi partisinin güvenini kaybetmiş bir başkanın değiştirilmesine imkân vermez. Oysa parlamenter rejimlerin bu tür krizlere ve değişen şartlara uyarlanma kabiliyeti çok daha yüksektir. Başbakanın düşürülmesi, yeni bir koalisyonun oluşturulması ve benzer yollardan kriz çok daha kolaylıkla çözülebilir. Bu çabalar sonuç vermezse, parlamentonun feshi ile seçimlere gidilmesi ve böylece yeni bir hükûmet çoğunluğunun oluşması müm- kündür. Nihayet, yürütmenin istikrarını, genel anlamda siyasal istikrar- la karıştırmamak gerekir. Başkanlık sistemi yürütmede istikrar sağlarsa da, başkanın siyasetinin yürütülebilmesi için zorunlu olan kanunların yasama organınca kabul edilmemesi, başkanın bütçesinin reddi, parla- menter sistemlerde görülebilecek olan hükûmet krizlerinden çok daha derin krizler yaratabilir. Bu krizler daha önceleri Latin Amerika’da sık sık görüldüğü gibi, silahlı kuvvetlerin “ara bulucu güç” (poder moderador) olarak müdahalesine yol açabilir.

Hesapverirlik

Başkanlık sistemini savunanların argümanlarından biri, bu sistemde seç- menlerin kime oy verdiklerini ve kazanması durumunda kimin kendileri- ni yöneteceğini bilerek oy vermeleridir. Oysa çok-partili bir parlamenter sistemde seçmenin, seçimlerden sonra nasıl bir koalisyon oluşacağını, başbakanın kim olacağını, oy verdiği partinin o koalisyonda yer alıp al- mayacağını önceden bilmesine imkân yoktur. Bu iddia, ancak aşırı ölçü- de parçalanmış çok-parti sistemleri bakımından doğru kabul edilebilir. Hâkim-partili, iki-partili ve ılımlı çok-partili sistemlerde seçmenin konu- mu, başkanlık sistemindekinden pek farklı değildir. Üstelik birçok ılımlı çok-parti sisteminde, seçimlerden sonra hangi partilerin koalisyon kura- bilecekleri az çok bellidir ve bazı durumlarda partiler bunu seçimlerden önce halka ilân ederler.

Başkanlık sisteminde adayların partilerinden çok, kişisel özelliklerinin öne çıktığı iddiası da ancak kısmen doğrudur. Başkanlık sistemi, başkan- lık yarışmasının kişiselleşmesi yönünde bir eğilim yaratırsa da, başkan adaylarının pek çoğunun bir siyasal parti bağlantısı vardır. Üstelik içinde yaşadığımız görsel medya çağında, parlamenter rejimlerde de parti lider- lerinin kişilik özelliklerinin gitgide artan bir rol oynadığı inkâr edilemez.

Nihayet, başkanlık sistemi savunucularının, başkanlık sisteminde he- sapverirliğin (accountability) daha açık olduğu yolundaki iddiaları da, tartışmaya açıktır. Başkanlık sisteminde başkanın, yürütme yetkisinin tek sahibi olduğu, dolayısıyla gerçekleştirilen veya gerçekleştirileme- yen politikalardan tek başına onun sorumlu olduğu elbette doğrudur. Ancak bu hesap verme, ancak başkanın görev süresinin bitiminde, yani yeni seçimlerde gerçekleşebilmektedir. Başkanın görev süresinin tek bir dönemle sınırlandırıldığı başkanlık sistemlerinde bunun hiçbir pratik anlamının olmayacağı açıktır. Kaldı ki, iki-partili ve ılımlı çok-partili parla- menter sistemlerde seçimler yoluyla halka dikey hesap verme mekaniz- ması mükemmelen işlediği gibi, iki seçim arasında parlamentoya karşı yatay hesap verme mekanizması da her zaman harekete geçirilebilir.

Toplam-Sıfır Oyunu

Linz’e göre başkanlık seçimleri, kazananın her şeyi kazandığı (winner-ta- kes-all) bir toplam-sıfır (zero-sum) oyunudur. Bu sistemde yürütme yet- kisi tümüyle tek bir kişiye ait olduğuna göre, kazanan her şeyi elde etmiş olacak, muhalefet ise iktidarda hiçbir pay sahibi olamayacaktır. Buna kar- şılık parlamenter rejimlerde muhalefet partilerinin hükûmet koalisyonla- rına katılarak iktidarı paylaşma şansları mevcuttur. Bu iddia, ancak yürüt- me organı bakımından doğru kabul edilebilir. Başkan, yürütme yetkisini tümüyle kazansa da, sistemin diğer temel unsuru olan yasama organının, başkana muhalif bir çoğunluğun kontrolünde olması elbette mümkün- dür. Bu durumda da kazananın her şeyi kazandığı bir sistemden söz edi- lemez. Muhalif yasama organı, başkanın kanun tekliflerini ve bütçesini reddetmek suretiyle, onu hareketsizliğe ve başarısızlığa mahkûm edebilir.

Siyasal Üslûp ve Kutuplaşma:

Linz’e göre başkanlık seçimleri, ister tek-turlu ister iki-turlu olsun, genellikle iki belli başlı aday arasında cereyan eden “iki kutuplu” (bipolar) bir süreçtir ve bu durumun ciddî ölçüde bir kutuplaşmaya yol açması muhtemeldir. Küçük oy farklarının galibi belirleyeceği bu süreçte adaylar, belli oy gücüne sahip aşırı ya da sistem-karşıtı partilerin desteğini sağlamaya ihtiyaç duyabilirler. Bu da toplumdaki kutuplaşmayı derinleştirir. Ancak Linz’in kendisinin de belirttiği gibi bu tehlike, demokratik oyun kurallarının toplumun büyük çoğunluğu tarafından benimsendiği, sistem-karşıtı partilerin mevcut olmadığı, ya da marjinal konumda olduğu ülkeler bakımından söz konusu değildir. Nitekim ABD’de başkan adayları, daha çok, merkezdeki “yüzen oylar”ı hedefleyerek merkezcil politikaları savunmak- tadırlar. Dolayısıyla kutuplaşma tehlikesi, hükûmet sistemi modelinden çok, siyasal sistemin genel niteliklerine ve siyasal kültüre bağlı görülmek- tedir. Nitekim son yılların Türkiye’si dahil, birçok parlamenter rejim de endişe verici ölçüde siyasal kutuplaşmaya sahne olmuştur.

Linz’e göre başkanlık sisteminin sonuçlarından biri de siyasete çatışmacı bir üslûbun hâkim olmasıdır: “Bir başkanla seçmen kütlesi arasındaki dolaysız ilişkinin belki en önemli sonuçları, başkanın tüm halkın tek seçilmiş temsilcisi olduğu hakkında besleyebileceği duygu ve bunun bera- berinde gelen kendi taraftarlarını ‘halk’ın tümüyle karıştırma tehlikesidir. Başkanın otoritesinde mevcut olan plebisitçi unsur, onun karşılaştığı en- gelleri ve muhalefeti çok can sıkıcı gibi gösterebilir. Başkan, bu düş kı- rıklığı içinde kendi politikalarını halk iradesinin yansıması, muhaliflerininkini ise dar çıkarların bencil planları olarak tanımlama eğilimine girebilir. … Muhalefete karşı soğuk kayıtsızlık, saygısızlık, hatta açık husumet yönündeki bu kaygı verici eğilim hafife alınamaz.” Kulaklarımıza çok tanıdık gelen bu ifadeler, söz konusu eğilimin başkanlık sistemlerine özgü olmadığını ortaya koymaktadır. Ancak gene de, başkanlık sisteminin yapısının, bu yönde bir eği- limi teşvik edeceği söylenebilir.

Başkanlık sisteminin yapısının teşvik ettiği siyasal üslûp, Guillermo O’Donnell’ın “delegasyoncu demokrasi” olarak adlandırdığı re- jim tipiyle büyük benzerlikler göstermektedir. O’Donnell, büyük ölçüde Latin Amerikan başkanlık sistemlerinden esinlenerek yazdığı 1994 tarihli “Delegative Democracy” başlıklı klasikleşmiş makalesinde7, bu tür rejim- lere egemen olan siyasal üslûp hakkında şunları söylemektedir: “Başkan, milletin tecessüm etmiş hali ve onun çıkarlarının başlıca koruyucusu ve tanımlayıcısı olarak kabul edilir… Bu görüşe göre başka kurumlar –meselâ mahkemeler ve yasama organı- can sıkıcı şeylerdir… Bu kurumlara he- sapverirlik, kullanması için başkana vekâleten verilmiş sınırsız otoritenin önündeki engellerden ibaret gibi görülür… Delegasyoncu demokrasilerde adaylar, çıplak, kurumsallaşmamış iktidar ilişkileri dışında hemen hemen hiçbir sınırlamaya tâbi olmadan hüküm sürme şansı için yarışırlar. Seçim- den sonra da, seçmenlerden/delegelerden, başkanın yaptıklarının pasif ama alkışlayıcı seyircileri olmaları beklenir… Temsilî demokrasinin ayırı- cı özelliği olan yatay hesapverirlik, delegasyoncu demokrasilerde ya hiç yok, ya da son derece zayıftır. Üstelik yatay hesapverirliği etkili kılan ku- rumlar, delegasyoncu başkanlarca kendi ‘misyon’larının önünde gereksiz ayak bağları gibi göründüğünden, başkanlar, bu kurumların gelişmesini önlemek için büyük çabalar harcarlar.” Başkanlar, “vatanın kurtarıcıları” (salvadores de la patria) olarak görülürler. Delegasyoncu başkanlık re- jimlerinin özellikleri arasında, siyasetin aşırı ölçüde kişiselleşmesi (perso- nalismo) ve başkanların parlamentoları by-pass ederek ülkeyi başkanlık kararnameleri ile yürütme (decretismo) eğilimlerine de değinilebilir.

Gerçekten, çok özel ve kendisine özgü şartları olan ABD dışında, baş- kanlık sisteminin uzun süreli ve istikrarlı bir demokrasiye vücut verdiği örnekler bulmak zordur. ABD’ni takliden başkanlık sistemini kabul etmiş olan Latin Amerika ülkelerinin hemen hepsinde demokratik süreçler, ya askerî darbeler ya da Juan Peron, Alberto Fujimori, Hugo Chavez gibi liderlerin popülist otoriter yönetimleriyle kesintiye uğramıştır. Güney Amerika’nın dört önemli ülkesi (Brezilya, Arjantin, Şili ve Uruguay) yakın geçmişte uzun süreli askerî diktatörlüklere sahne olmuş-

tur. Uzunca bir dönem nispeten istikrarlı bir demokrasiyi sürdürmüş olan Venezuela, yakın geçmişte Hugo Chavez liderliğinde bir popülist otoriterizme savrulmuştur. Latin Amerika’nın diğer bir önemli ülkesi olan Meksika, yüzyıla yakın bir hegemonyacı tek-parti (Devrimci Kurumlar Par- tisi, PRI) yönetiminden ancak yakın zamanlarda yarışmacı bir rejime geçebilmiştir. Demokrasinin üçüncü dalgasında özellikle değişen dış konjonktürün etkisiyle Latin Ameri- ka’da askerî yönetimler dönemi kapanmış görünse de bu demokrasiler kırılgan ya da delegasyoncu niteliklerini ko- rumaktadırlar.

Politika Yapımındaki Sorunlar:

Türkiye’de başkanlık sistemini savunanların sık sık başvurdukları bir ar- güman, parlamenter sistemin hızlı ve tutarlı politikalar izlenmesinde sorunlar yarattığıdır. Nitekim Cumhurbaşkanı Erdoğan, yakın zamanlar- daki bir demecinde bunu açıkça ifade etmiştir: “Şu anda inanın patinaj yapıyoruz… Son 3 senedir ekonomik olarak bir patinaj içerisindeyiz… Bizim önümüzde bir engel olmadan, süratle, hızla gitmemiz lâzım. Eğer sistem rahat çalışırsa, inanıyorum ki 2023 hedefimizi yakalama konu- sunda daha farklı yol alırız… (B)iz bu seçime kadar kişi başı millî geliri 15 bin dolara çıkarmayı hedeflemiştik. Bunu yakalayamadık. Çünkü, sis- temde sıkıntı var. Sistem ciddî manada engelliyor.”

 Oysa O’Donnell’ın belirttiği gibi, delegasyoncu başkanlık demokrasi- lerinde politikaların oluşturulması ve uygulanması bakımından çok daha ciddî sorunlar vardır. Kurumsallaşmış demokrasilerde kararlar daha ya- vaş alınırsa da, bunların oluşturulmasındaki kurumsal mekanizmalar ve tartışma süresi, hata ihtimalini azaltır ve bir kez kararlar alındıktan sonra onların uygulanmasını kolaylaştırır. Oysa delegasyoncu demokrasilerde kararlar, başkan ve yakın çevresi tarafından, geniş bir tartışma ve isti- şare sürecine sunulmaksızın alınır. Yazarın örnek gösterdiği: Arjantin, Brezilya ve Peru’daki istikrarlaştırma “paketler”i, “felaketli” sonuçlar do- ğurmuştur. Olumsuz sonuçlar karşısında bunlarda sık sık değişikliklere gidilmiştir. Paketlerin başarısızlığı, başkanın popülaritesinde ciddî bir erimeye yol açmıştır: “Bunun sonucu, umutsuzluk şartları altında poli- tika yapımıdır: Büyük popülariteden genel aşağılanmaya savruluş, hızlı olduğu kadar dramatik de olabilir. Sonuç, hükûmetin mutlak iktidarıyla iktidarsızlığının garip bir karışımıdır.”

Türkiye’de Başkanlık Sistemi  Tartışmaları

Türkiye’de başkanlık veya yarı-başkanlık sistemi önerileri, zaman zaman siyasal gündemimize girmiştir. Özellikle 1990’lı yıllarda, merhum Turgut Özal ve Süleyman Demirel cumhurbaşkanlıkları döneminde bu önerileri dile getirilmişlerse de, konu kamuoyunda ciddi bir destek bulamadan kısa zamanda gündemden düşmüştür. Günümüzde ise, Cumhurbaşkanı Erdoğan ve iktidar partisi AKP’nin “Türk tipi” bir başkanlık sistemini ısrarla savundukları ve bu sorunun, 7 Haziran 2015 milletvekili seçimi kampanyasının temel temalarından biri olacağı görülmektedir.

1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, anayasanın yapılışında- ki özel şartların sonucu olarak, parlamenter rejim modelinden önemli ölçüde sapmış ve cumhurbaşkanına bir parlamenter devlet başkanının sembolik yetkilerinin ötesine geçen hayli önemli anayasal yetkiler tanı- mıştır. 2007 anayasa değişikliği ile cumhurbaşkanının halkça seçilmesi sisteminin kabulü, bu melez sistemi yarı-başkanlık sistemine bir adım daha yaklaştırmıştır. Ancak, bu değişiklikten sonra dahi sistemin, özünde parlamenter sisteme daha yakın olduğu söylenebilir. Nitekim parla- menter rejimin temel kuralları olan, hükûmetin parlamentoya karşı si- yasal sorumluluğu, karşı-imza kuralı, Cumhurbaşkanının aynı zamanda yetkisizliği anlamına gelen sorumsuzluğu ilkeleri, Anayasada açıkça yer almıştır. Anayasanın 104’üncü maddesiyle cumhurbaşkanına tanınan yetkiler uzun bir liste oluşturmakla beraber, bunlar siyaset oluşturucu yetkiler değil, ya temsilî-sembolik, ya da engelleyici-veto edici yetki- lerdir. Hükûmetin genel siyasetinin yürütülmesi başbakan ve bakanlar kurulunun yetki ve sorumluluğundadır (Ay, m.112). Bugünkü hükûmet sistemimize Fransız literatüründe kullanılan bir deyimle, “zayıflatılmış parlamentarizm” (parlementarisme attenué) adı verilebilir.

AKP, 2007 seçim beyannamesinde klasik parlamenter rejim ilkelerine uygun bir yeni anayasa yapılmasını savunmuş ve bu yönde bir taslak hazırlatmış olduğu halde, 2013 yılında Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na bunun tamamen zıddı bir başkanlık sistemi önerisi sunmuş ve o za- mandan beri parti sözcüleri ve gerek başbakanlığı gerek cumhurbaş- kanlığı dönemlerinde Sayın Erdoğan, bu sistemi ısrarla savunmuşlardır. Başkanlık sistemi önerisi, AKP’nin 2015 seçim beyannamesinde oldukça genel ifadelerle ve ayrıntılara girilmeksizin yer almıştır. Dolayısıyla bu görüşün tahlilinde, partinin Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na sunduğu öneriler esas alınacaktır.

AKP önerisindeki başkanlık sisteminin, ABD’deki demokratik başkan- lık sistemiyle hiçbir benzerliği yoktur. Zaten AKP sözcüleri, başlangıçtan beri bu sistemi “Türk usulü başkanlık” ya da  “kendimize özgü başkanlık” sistemi olarak takdim etmişlerdir. Bunu Cumhurbaşkanı Erdoğan da açıkça ifade etmiştir: “İlla ki ABD’deki sistemi almaya mecbur değiliz. Arı maharetiyle her çiçekten alırız, kendi sistemimizi kurarız, ortaya koya- rız. Demir tavında dövülür. Türkiye için başkanlık sisteminin tam zamanıdır… Bunun adı başkanlık sistemidir, liderlik sistemidir. Esasen kadim geleneğimizdeki yönetim sistemi de budur.”

Türk usulü başkanlık sisteminin klasik başkanlık sisteminden ayrıldığı en temel nokta, başkanın ve TBMM’nin karşılıklı olarak birbirlerinin görevle- rine son verebilmeleridir. AKP önerisine göre (m. 28), “Türkiye Büyük Mil- let Meclisi veya Başkan tek başına her iki organın seçimlerinin birlikte ye- nilenmesine karar verebilir. Başkanın ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde Başkan bir defa daha aday olabilir.” Bunun dışında da, ABD’deki impeachment usulüne benzer şekilde, cezaî sorumluluğu gerektiren hallerde başkanın görevine son ve- rilmesi mümkün olmaktadır. Ancak bu, oldukça sıkı şartlara bağlanmıştır. Başkan hakkında suç işlediği iddiasıyla meclis soruşturması açılması, an- cak TBMM üye tamsayısının en az üçte ikisinin vereceği önerge ile iste- nebilmekte, Yüce Divana sevk kararı da ancak üye tamsayısının dörtte üç çoğunluğu ile alınabilmektedir (AKP Önerisi, m.24).

 Bilindiği gibi başkanlık sisteminin temel prensibi sert kuvvetler ayrılığı, yani sabit görev süresi için seçilen başkan ve yasama organının, bu süre içinde birbirlerinin hukukî varlığına son verememeleridir. AKP’nin karşı- lıklı seçim yenileyebilme önerisi, bu prensipten çok temel bir sapmadır. Böyle bir mekanizmanın, başkanla meclis çoğunluğu arasındaki kilitlen- meleri çözme amacına yönelik olduğu düşünülebilirse de, yenilenen se- çimlerin farklı bir tablo yaratmaması ihtimali her zaman için mevcuttur. Üstelik böyle bir sistem, başkanlık rejiminin en önemli avantajlarından biri olan, yürütmede istikrar unsurunu da tehlikeye atmaktadır.

AKP önerisinin Amerikan başkanlık sisteminden ayrıldığı başka bir önemli nokta da, başkana bazı durumlarda parlamentoyu by-pass ede- rek ülkeyi başkanlık kararnameleri ile yönetme imkânı vermesidir. Öne- riye göre (m. 23) “Başkan, genel siyasetin yürütülmesinde ihtiyaç duy- duğu konularda Başkanlık kararnamesi çıkarabilir. Bir konuda Başkanlık kararnamesi çıkarılması için kanunlarda o konuyu düzenleyen uygula- nabilir açık hükümlerin bulunmaması şarttır. Kişi hak ve hürriyetleri ile siyasi hak ve hürriyetler kararname ile düzenlenemez. Kararnameler ile kanunlarda aynı konuda farklı hüküm bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.”Bu öneride başkanlık kararnamesi çıkarılabilmesi bazı şartlara bağlanmış görünmekle birlikte, bir konuda kanunlarda açık ve uygulanabilir hükümlerin bulunup bulunmadığı büyük ölçüde yoruma ve tartışmaya açık bir husustur. Her halükarda başkana böyle bir yetki- nin verilmesi, başkanlık sisteminin özünü oluşturan sert kuvvetler ayrılı- ğı ilkesine aykırıdır.

Nihayet, ABD tipi demokratik bir başkanlık sisteminde en önemli den- ge ve denetim mekanizmalarından birini oluşturan yargı bağımsızlığı ve yargısal denetim, AKP önerisinde sağlam güvencelere bağlanmış de- ğildir. Nitekim öneriye göre, Anayasa Mahkemesinin 17 üyesinden do- kuzunu TBMM, sekizini de başkan seçecektir. Meclisin seçeceği üyeler bakımından üye tamsayısının salt çoğunluğu yeterlidir. Benzer şekilde, Hâkimler ve Savcılar Kurulunun 22 üyesinden yedisi TBMM, yedisi baş- kan tarafından, ancak altısı alt derece hâkim ve savcıları tarafından seçi- lecektir. Böyle bir seçim yönteminin tamamen iktidara bağımlı bir yargı organı yaratacağında kuşku yoktur. Zaten AKP sözcülerinin şu anda mevcut olan sınırlı yargı denetimine ilişkin şikâyetleri ve bu denetimi iktidarın “patinaj” yapmasının başlıca sorumlusu olarak görmeleri, ama- cın bu olduğu konusunda şüpheye yer bırakmamaktadır. Nitekim Cum- hurbaşkanı Erdoğan, bir demecinde yargı engelinden şu sözlerle şikâ- yet etmiştir: “Adamcağız yatırım yapmak istiyor, yargı önünü kesiyor.

 

Yatırımlar da öyle ufak tefek değil, 200, 250, 500 milyon dolarlardan söz ediliyor. Burada önlerine engel çıkmamış olsa adamlar vurup geçer. 1 milyar dolarlık bir yatırımın söz konusu olacağı Galataport için ihale 2 yıl önce yapıldı. Hâlâ iş başlayamadı. Çünkü itirazdan 2 yıl sonra Danış- tay yürütmeyi durdurma kararı verdi. Buna benzer birçok olay var.” Aynı konuşmasında Erdoğan, ABD tipi başkanlık sisteminde çok önemli bir denge ve denetim unsuru olan iki-meclis sistemine de karşı olduğunu ifade etmiştir: “ancak ben, iki kamaralı sisteme de karşıyım. Çünkü iki kamaralı sistem, adeta kilitlenme üzerine inşa edilmiştir. Burada da tek kamaralı sistemin çok daha ideal olduğuna inanıyorum.”

Görülüyor ki, AKP’nin önerisi, demokratik bir başkanlık sisteminde var olması zorunlu denge ve denetim mekanizmalarından tümüyle yoksun- dur. Başkanla parlamento çoğunluğunun aynı partiden olması durumun- da parlamentonun etkili bir denetim gerçekleştiremeyeceği açıktır. İki organın ayrı partilerin veya partiler koalisyonunun  kontrolünde olması durumunda ise kilitlenmeler ve krizler ka-

Görülüyor ki,

AKP’nin önerisi, demokratik bir başkanlık sisteminde var olması zorunlu denge ve denetim mekanizmalarından tümüyle yoksundur. Kaçınılmaz olacaktır. AKP’nin tasavvurundaki tek denetim mekanizması, seçimler yoluyla halka karşı gerçekleşen “dikey hesapverirlik”tir. Oysa sadece dikey hesapverirliğin bir rejimi demokratik kılmakta yeterli olmadığında, böyle bir rejimin en iyi ihtimalle “eksik” (defective) bir çoğunluk- çu (majoritarian) demokrasi, daha büyük ihtimalle de bir “yarışmacı otoriter rejim” (competitive authoritarianism) olacağında kuşku yoktur.